Gli illeciti in tema di garanzie finanziarie prestate per la gestione degli impianti di smaltimento e di recupero dei rifiuti – La relazione del 14 gennaio del 2021 della Commissione bicamerale d’inchiesta sulle attività illecite connesse al ciclo dei rifiuti.
di Giuseppe De Nozza
L’art. 208 del TUA, dettato in tema di autorizzazione unica per i nuovi impianti di smaltimento e di recupero dei rifiuti, prevede, al comma 11, lettera g), che l’autorizzazione contempli, tra i contenuti “obbligatori”, anche quello relativo alle garanzie finanziarie, “che devono essere prestate solo al momento dell’avvio effettivo dell’esercizio dell’impianto; a tal fine, le garanzie finanziarie per la gestione della discarica, anche per la fase successiva alla sua chiusura, dovranno essere prestate conformemente a quanto disposto dall’ articolo 14 del decreto legislativo 13 gennaio 2003, n. 36 ”.
La norma da ultimo citata concorre a definire la disciplina di tale specifico ambito di materia, prevedendo, al comma I, che “la garanzia per l’attivazione e la gestione operativa della discarica, comprese le procedure di chiusura, assicura l’adempimento delle prescrizioni contenute nella autorizzazione e deve essere prestata per una somma commisurata alla capacità autorizzata dalla discarica ed alla classificazione della stessa ai sensi dell’articolo 4”.
Al comma II della medesima norma si specifica che “La garanzia per la gestione successiva alla chiusura della discarica assicura che le procedure di cui all’art. 13 siano eseguite ed è commisurata al costo complessivo della gestione post operativa”.
Il comma III prevede che la garanzia di cui al comma I sia trattenuta per almeno due anni dalla data di comunicazione di cui all’art. 12, comma 3, del citato decreto legislativo mentre quella di cui al comma II sia trattenuta per almeno trent’anni dalla medesima data.
La Legge 10 giugno 1982, n. 348, dettata in tema di costituzione di cauzioni con polizze fideiussorie a garanzia di obbligazioni verso lo Stato ed altri enti pubblici, tipizza, all’art. 1, i modi nei quali deve essere costituita tale garanzia, nella specie individuandoli a scelta del soggetto obbligato:
- in una reale e valida cauzione ai sensi dell’art. 54 del regolamento per l’amministrazione del patrimonio e per la contabilità generale dello Stato, approvato con Regio decreto del 23 maggio 1924, n. 827, e successive modificazioni;
- in una fidejussione bancaria rilasciata da aziende di credito di cui all’art. 5 del Regio decreto 12 marzo 1936, n. 375, e successive modificazioni ed integrazioni;
- in una polizza assicurativa rilasciata da imprese di assicurazione debitamente autorizzate all’esercizio del ramo cauzioni ed operanti nel territorio della Repubblica in regime di libertà di stabilimento o di libertà di prestazione di servizi.
Quella delle garanzie finanziarie destinate a proteggere l’ambiente e la salute per tutto il ciclo di vita dell’impianto di smaltimento e di recupero dei rifiuti è materia sulla quale è intervenuta la Corte Costituzionale con la sentenza n. 67 del 2014, con la quale è stata dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 22, comma II, della Legge della regione Puglia 28 dicembre 2006, n. 39, recante norme relative all’esercizio provvisorio del bilancio di previsione per l’anno finanziario 2007.
Nella motivazione della citata sentenza, che ha definito la materia delle garanzie finanziarie connesse alla gestione delle discariche ambito materiale “riconducibile alla materia della tutela dell’ambiente e dell’ecosistema, di esclusiva competenza statale ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, testualmente si legge: “…anche nel caso di specie la norma evocata a parametro dal rimettente (art. 195, comma II, lettera g), del Decreto Legislativo n. 152 del 2006, disciplinando le garanzie finanziarie da prestarsi in favore delle regioni per la gestione degli impianti di smaltimento e di recupero dei rifiuti, interviene in ambito materiale funzionalmente connesso….a garantire livelli adeguati e non riducibili di tutela ambientale su tutto il territorio nazionale….Ne consegue che la norma regionale censurata, attribuendo alla potestà regolamentare tale disciplina, viola l’art. 117, secondo comma, lett. s), della Costituzione e l’art. 195, comma II, lett. g), del Decreto Legislativo n. 152 del 2006, non potendosi riconoscere – contrariamente a quanto dedotto dalla Regione Puglia – alcuna potestà legislativa regionale in subiecta materia”.
La pronuncia chiudeva il percorso argomentativo formulando l’auspicio che “lo Stato provvedesse sollecitamente a definire i criteri generali per la determinazione delle garanzie finanziarie dovute dai gestori degli impianti di recupero e smaltimento dei rifiuti, secondo il disposto del più volte richiamato art. 195, comma 2, lett. g), del Decreto Legislativo n. 152 del 2006”.
Il Ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio e del mare, dando corso all’auspicio formulato dalla Corte Costituzionale, predisponeva lo schema di regolamento avente ad oggetto la determinazione dei requisiti e delle capacità tecniche e finanziarie per l’esercizio dell’attività di gestione dei rifiuti, trasmettendolo al Consiglio di Stato per l’espressione del prescritto parere.
Il Consiglio di Stato, con atto n. 693, del 20 marzo del 2018, sospendeva l’espressione del parere in attesa che il Ministero dell’Ambiente fornisse gli elementi ed i chiarimenti richiesti nel corpo della motivazione del parere medesimo.
Nello schema di regolamento un ruolo centrale lo rivestiva l’art. 7, dettato in tema di criteri generali per la determinazione delle garanzie finanziarie per le discariche di cui all’art. 14 del Decreto legislativo 13 gennaio 2003, n. 36, che prevedeva che per la gestione di esse dovessero essere prestate la garanzia finanziaria per l’attivazione e la gestione operativa, comprese le procedure di chiusura, e la garanzia finanziaria per la gestione successiva alla chiusura della discarica.
Si prevedeva, altresì, che la prima garanzia dovesse avere una durata pari a quella dell’autorizzazione, maggiorata di due anni, mentre la garanzia finanziaria successiva alla chiusura della discarica, che avrebbe dovuto essere prestata contestualmente alla prima, avrebbe dovuto avere una durata non inferiore ai trent’anni.
In forza di tale previsione, quindi, il gestore dell’impianto di recupero e smaltimento dei rifiuti avrebbe dovuto prestare una garanzia destinata a coprire un arco di tempo di almeno 42 anni e, cioè, i dieci anni almeno previsti per l’esercizio della discarica, i due di surplus ed, infine, i trenta di fase post chiusura.
Sul citato schema di regolamento emendato dal Ministero e ritrasmesso, il Consiglio di Stato rendeva, in data 8 ottobre del 2019, un nuovo parere interlocutorio, chiedendo al Ministero la trasmissione degli atti di concerto dei Ministri per lo Sviluppo economico, della Salute e dell’Interno nonché di quello delle Infrastrutture e dei Trasporti, parere interlocutorio al quale ne seguiva addirittura un terzo, il n. 1055 del 4 giugno del 2020, con nuova ritrasmissione dello schema del regolamento al Ministero per ulteriori modifiche ed integrazioni, anche di forma.
A fronte di un obbligo di garanzia chiamato a coprire poco meno di mezzo secolo, è ragionevole immaginare che sia la banca che l’assicurazione richiedano al gestore dell’impianto un impegno economico proporzionato ad una garanzia di così ampia durata, con l’ineludibile conseguenza che possano rivelarsi economicamente più convenienti – ma anche meno affidabili dal punto di vista della solvibilità – gli operatori esteri o, addirittura, che il gestore dell’impianto si determini a prestare polizze assicurative o fidejussioni bancarie false o fasulle.
Sul tema del vuoto legislativo venutosi a creare a seguito della citata sentenza della Corte Costituzionale, così come su quello della prestazione di garanzie false o d’incerta escutibilità si è conclusa, il 14 gennaio del 2021, l’indagine della Commissione parlamentare d’inchiesta sulle attività illecite connesse al ciclo dei rifiuti e su illeciti ambientali ad essi correlati, che ha approvato all’unanimità la relazione sulle garanzie finanziarie nel settore delle discariche.
Tra gli illeciti più comuni emersi a seguito della capillare attività d’inchiesta compaiono le false polizze assicurative, l’abusivismo e l’insolvenza dei soggetti garanti, illeciti e criticità del sistema delle garanzie alle quali sono state dedicate le pagg. 36 e ss. della relazione.
Tra le criticità la relazione segnala, da un lato, la difficoltà delle imprese che gestiscono rifiuti di prestare le garanzie finanziarie relative alle operazioni di post gestione degli impianti di discarica, difficoltà dovuta al rifiuto opposto dalle imprese di assicurazione autorizzate all’esercizio del ramo cauzioni e dagli istituti di credito di garantire un arco di tempo che si proietta su trent’anni e che prevede a carico del gestore costi particolarmente elevati nella fase di post gestione delle discariche.
Dall’altro, l’effettiva possibilità di escussione delle garanzie prestate in ragione sia dell’insolvenza sopravvenuta del soggetto gestore sia dell’abbandono da parte di quest’ultimo dell’impianto di gestione.
Tra gli illeciti la relazione segnala le false garanzie fideiussorie e le false polizze assicurative.
Alla pag. 40 della relazione si legge testualmente: “Le assicurazioni false, secondo quanto emerso dall’inchiesta della DDA di Brescia, sono di due tipi: polizze “fasulle”, cioè società assicurative vere e proprie con sede in Romania ed in Bulgaria, dietro cui, però, non esiste una reale copertura finanziaria; e polizze “false”, i cui documenti ingannevoli e creati ad arte proverrebbero da “antichi e prestigiosi Paesi dell’Unione Europea”.
Sul tema dell’abusivismo, alla pag. 42 della relazione, si legge che tale fenomeno consiste in una: “pericolosa tipologia di illecito finanziario perpetrato da soggetti non abilitati all’esercizio di attività che, per legge, sono riservate a operatori preventivamente autorizzati, i quali devono essere iscritti, previa verifica dei necessari requisiti, in appositi albi pubblici e costantemente sottoposti alla vigilanza delle autorità di settore. Il fenomeno in parola si riscontra sia con riferimento al settore finanziario che a quello assicurativo. I casi di abusivismo si manifestano sempre più attraverso l’attivazione su siti internet utilizzati per la truffaldina promozione e vendita di prodotti ovvero per veicolare offerte da parte di soggetti non abilitati”.
Le argomentazioni in punto di fatto e di diritto illustrate rendono possibile la formulazione di valutazioni sulla rilevanza penale degli illeciti connessi alla prestazione delle garanzie che la Commissione parlamentare d’inchiesta ha riferito essere emersi dalla capillare e minuziosa attività d’indagine svolta.
La prestazione di garanzie bancarie o assicurative false appare condotta idonea, quanto meno e salve le peculiarità di volta in volta manifestate dal singolo caso concreto, a trarre in inganno il pubblico ufficiale chiamato a valutare se rilasciare l’autorizzazione di cui all’art. 208 del TUA e, cioè, l’autorizzazione avente ad oggetto la realizzazione e la gestione di un impianto di smaltimento o di recupero dei rifiuti anche pericolosi.
Per effetto della prestazione di garanzie false o fasulle, il pubblico ufficiale che rilascia l’autorizzazione di cui alla citata norma attesta la sussistenza – in capo a colui che presenta la relativa domanda alla regione competente per territorio – di tutte le condizioni e prescrizioni alle quali fa riferimento il comma 11 dell’art. 208, che analiticamente elenca gli elementi destinati a concorrere alla definizione del contenuto “obbligatorio” della citata autorizzazione.
Quel pubblico ufficiale, quindi, attesta come sussistente anche la condizione di avvenuta prestazione delle garanzie finanziarie, alle quali, come scritto, è dedicata la portata precettiva della lettera g) del comma 11 del citato 208 del TUA.
Attestazione all’evidenza ideologicamente falsa, stante la falsità della documentazione avente ad oggetto l’avvenuto rilascio della garanzia, falsità nella quale il pubblico ufficiale incorre, però, in ragione dell’inganno perpetrato in suo danno dal privato che richiede il rilascio dell’autorizzazione.
Lo schema della rilevanza penale del fatto potrebbe cogliersi nel combinato disposto degli artt. 48 e 479 del c.p. e, cioè, nel falso ideologico commesso dal pubblico ufficiale indotto in inganno dal privato istante, falso ideologico del quale, in ragione del precetto di cui all’art. 48 del c.p., deve essere chiamato a rispondere, al posto del pubblico ufficiale, il privato istante che ha perpetrato l’inganno.
Sul tema del falso ideologico del pubblico ufficiale indotto in errore perché ingannato dal privato istante si sono pronunciate a più riprese le Sezioni Unite della Corte di Cassazione, dapprima con la sentenza 24 febbraio 1995, n. 1827, e successivamente con la sentenza 24 settembre del 2007, n. 35488, di conferma dell’orientamento delle prime SS.UU., orientamento rispetto al quale erano andate di contrario avviso successive sentenze della Suprema Corte a sezioni semplici.
Le Sezioni Unite hanno concordemente affermato che tutte le volte in cui un pubblico ufficiale adotta un provvedimento, a contenuto descrittivo o dispositivo, dando atto in premessa, anche implicitamente, dell’esistenza delle condizioni richieste per la sua adozione, desunte da atti o attestazioni non veri prodotti dal privato, si è in presenza di un falso del pubblico ufficiale del quale risponde, ai sensi dell’art. 48 del c.p., colui che ha posto in essere l’atto o l’attestazione non vera.
Il provvedimento del pubblico ufficiale, infatti, è ideologicamente falso in quanto adottato sulla base di un presupposto che in realtà non esiste.
Di tale falso, ovviamente, non risponde il pubblico ufficiale perché in buona fede in quanto tratto in inganno, bensì il soggetto che lo ha ingannato.
Le Sezioni unite hanno argomentato, infatti, che il procedimento di formazione di qualsivoglia atto amministrativo prevede come primo momento l’accertamento dei presupposti, accertamento che viene compiuto dalla stessa autorità che deve porre in essere l’atto o direttamente, o più frequentemente sulla base di documenti che possono consistere in atti pubblici e certificati rilasciati da altre autorità.
E, quindi, se detti documenti, certificati sono falsi, materialmente o ideologicamente, deriva anche che la conseguente attestazione circa l’esistenza dei presupposti è falsa.
Alla medesima conclusione pare legittimo potersi giungere a maggior ragione nel caso in cui a rilasciare la garanzia sia soggetto bancario od assicurativo non autorizzato, casi nei quali la garanzia deve ritenersi parimenti inesistente e, quindi, parimenti ideologicamente falsa l’attestazione ad essa relativa presente nel titolo autorizzativo.
